关于对PPP模式的一点肤浅认识

汪士和

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　　上世纪八十年代中期以来，我国对国际上多种项目融资的模式进行尝试和引进，如BOT(建造-经营-移交)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、BOO(建造-拥有-经营)、BT(建造-移交)等等有十几种之多，不看括号里的中文注释，简直被洋字码搞得眼花缭乱。由于国际上没有对这些模式统一定义，所以不要说一般人，就是有些专业人士有时也会搞不清楚。
　　以应用最早的BOT为例，世界银行的定义是：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人和某国际财团愿意自己融资，建设某项基础设施，并在一定时期经营该设施，然后将设施交给政府部门或其他公共机构。亚洲开发银行的定义是：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府特许在一定时期内经营项目；特许到期时，项目资产所有权移交给国家。我国原国家计委的定义是：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内将项目授予外商或民企为特许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项目公司将特许项目无偿交给政府部门。通俗点说，BOT就是指地方政府通过特许经营协议，授权私营企业(含外商)进行项目的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期向该项目的使用者收取适当费用，由此回收该项目的各类成本并获得合理的回报，待特许期满后把项目无偿移交给政府。而BT模式就显得更直接，企业获得政府的授权后出资(包括贷款)为政府建设项目，项目建成后移交给政府使用，政府在约定的时间内(如三年)向企业支付投资建设及相关费用进行回购。听企业的朋友介绍，我们建筑行业有的企业反映做BT的效益还不错，而多数企业则在做政府BT项目上栽了大跟头，由于项目资金是事后支付(一般通过财政分期拨款或土地补偿)，许多地方政府不顾本级财政的实力，采取“用明天的钱干今天的事，用别人的钱干自己的事”的理念，只顾及本届政府的业绩——形象工程，干得好就升迁，至于谁还钱，怎么还钱，根本不考虑，拿政府的诚信当儿戏。结果不仅造成了天文数字的地方债务，也坑苦了那帮做BT项目的企业，最终2012年底BT模式被中央有关部门叫停。
　　笔者曾应邀率江苏省建筑业投资考察团到某省会城市考察市场和项目，结果招商局提供上百个项目中，无一例外全是“BT”模式，我不禁怀疑钱从哪来？从侧面了解到该市当时年财政收入500亿元，已欠债4000亿元，换句话说，即使所有机关部门工作人员不吃不喝，现有外债需要偿还8年，又要搞这么多BT项目，拿什么来偿还？所以我对企业的老总们说了想法，提醒大家要慎重，不要以为政府项目风险小，问题是企业仅是参与建设，无权参与运营，当政府无力回购了怎么办？所以那次没带领企业往“BT”坑里跳。
　　也正因为BT项目模式在中国走了样，使得有些上当的企业“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，当PPP模式在中国还属初始阶段，就有人武断地认定：什么PPP：就是“骗、骗、骗”。果真是这样吗？结论是否有些偏激？
　　与BOT一样，PPP(政府合作、合营、伙伴关系)的定义在国际上也不尽相同。美国把PPP认定为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议，协议包含一个政府机构和一个私营公司达成修复、建造、经营、维护和管理一个设施或系统。尽管公共部门保留设施或系统的拥有权，私营部门拥有在决定项目或任务完成方面的额外的决策权力；欧盟把PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务；加拿大将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合伙经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。我国专家认为，PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合作关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者，变为规则者、合作者、购买者和监管者。
　　BT模式在我国的失败在于投资了没有回报，或者投资后得到的是张空头支票。那么，考察PPP模式关键要看如何回报。经学习发现，回报中引进了“特许经营”的概念，也就是如果民资参与建一条高速公路，那么回报方式就可以是经测算在保成本回收和一定利润情况下，允许投资者有若干年收过路费的特许经营权；如果民资参与建设一座水厂，就可以获得按政府批准的水价若干年收水费的特许经营权，一句话让投资回报不落空。
　　财政部副部长王保安今年3月在推广运用PPP培训班上指出：“需要建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，为投资人设置一定的利润空间，形成长期稳定的投资回报预期，对社会资本产生足够的吸引力；但与此同时，也要避免因社会资本利润超出合理区间导致公共服务价格过高，损害政府和社会利益，引发公众的不满情绪。在进行PPP项目设计时，要综合考虑经济效益和社会效益，合理设置投资回报率。”《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发[2013]36号文)规定：政府在建设城市基础设施项目时，要选择有合理回报或一定投资回报能力的可经营性项目，通过多种形式吸引包括民间资本在内的社会资金。要充分发挥市场作用，完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制。
　　2014年9月江苏“政府和社会资本合作”试点项目推介会在江苏南京召开。首批15个PPP试点项目包括连云港新机场，徐州、南通的城市轻轨，南京、盐城、常州污水处理厂和养老院等，总投资额约875亿元，吸引了世界银行、国际金融公司、港铁集团、光大国际、葛洲坝集团等50多家境内外投资商前来参会。
　　财政部金融司巡视员刘健在推介会上说：“这些项目都以基础设施和民生项目为主，投资期限长，收益稳定，符合PPP模式特征要求。”江苏推出的这批项目带有“吃螃蟹”性质，是落实十八届三中全会关于“大幅度减少政府对资源的直接配置”的重要举措，让社会资本通过特许经营等方式参与城市基础投资和运营，对开辟多元融资渠道、激活社会资本参与公共事业投资意义重大。
　　据报道，江西推出2015年首批80个政府和社会资本合作(PPP)项目，总投资额达1065.17亿元。此次发布的80个PPP项目回报方式有三种：1.对有明确的收费基础或经营收费能完全覆盖投资成本的经营项目，主要通过政府授予特许经营权及物业、广告等经营收益作为投资回报；2.对政府核定的经营收费价格不足以覆盖投资成本的准经营性项目，主要通过政府授予特许经营权附加部分财政补贴或投资参股等作为投资回报；3.对缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目，主要通过财政补贴、政府购买服务等方式作为投资回报。
　　其实无论是领导的讲话也好，还是政府文件有所规定也好，都不如为PPP投资模式进行立法，用法律形式固定下来，确保投资人的回报。在全面依法治国的大环境中，让更多的社会资本放心大胆地参与到“全面建成小康社会”的事业中来。已有法律专家建议，PPP项目立法中应当明确规定，PPP项目实施方案、实施机关应当是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服务质量为基本衡量标准，对PPP项目的可行性进行评估论证，兼顾项目的社会效益和经济效益确定给予投资人的合理回报，投资回报方式应结合项目的市场需求，同类项目融资成本、投资建设运维成本等因素综合确定，并应确定相应的价格调整和补偿机制。而在PPP立法出台前，建议在PPP特许权协议示范文本中对投资回报方式、价格调整和补偿方式加以明确约定。我如果是投资人的话，就要对这位法律专家深深鞠一躬，这一番建议如果被采纳，就解除了投资人的后顾之忧。目前深化改革已经进入“深水区”，过河已经摸不着石头，以往BT模式的教训就是在深水区里一脚踏空，造成了失误。所以对于PPP新政的出台，一定要切实兼顾经济效益、社会效益和投资人的效益，让我国经济建设不可忽缺的民间资本发挥巨大作用来造福整个社会。（建筑时报）